总署政法司负责人就《报纸出版管理规定》答记者问

图书工作室 讯：

核心提示

    ●设立三项报纸出版退出制度

    ●明确界定了报纸和报纸出版单位的概念

    ●赋予报纸出版单位以法律主体地位

    ●将禁止有偿新闻纳入规定

    ●加强对报纸出版过程的管理，对中央重视和社会关注的热点、难点问题做出规定

    ●规定了四大监管制度

    ●完善报纸出版单位违法的法律责任制度

　　为促进我国报业的发展与繁荣，规范报纸出版活动，加强报纸出版管理，根据国务院《出版管理条例》及相关法律法规，新闻出版总署对1990年12月25日颁布实施的《报纸管理暂行规定》进行了重新修订，制定并出台了《报纸出版管理规定》，该规定更加适应目前我国报纸出版行业改革、发展和管理的形势。规定的出台，标志着我国对报纸的规范管理进入了一个新阶段。

　　近日，新闻出版总署政策法规司有关负责人就规定出台的背景、过程以及修订的重要内容，回答了本报记者的提问。

　　适应报纸出版行业改革、发展和管理新形势的需要

　　记者：《报纸出版管理规定》是在什么样的背景下修订出台的？

　　答：《报纸管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）出台已经15年了，1990年12月25日颁布实施以来，对促进我国报业发展、加强报纸出版管理起到了十分重要的作用，其基本管理制度至今仍是管理工作的主要依据。但是，随着社会的快速发展、文化体制改革的不断深入以及文化事业与文化产业的发展，《暂行规定》已经不能适应我国报业发展的客观实际和新闻出版行政部门职能转变的要求，主要体现在以下几个方面：

　　一、《暂行规定》已不适应报纸出版行业改革、发展和管理的形势。十五年来，我国报业有了很大发展，报纸出版业在内容生产、经营管理、人事制度、管理方式等方面有了很多变化，改革中的新情况、新问题不断出现。《暂行规定》已不适应报业的现实情况和发展要求。

　　二、与不断加强报纸出版管理的要求不相适应。这些年来，中央对加强报纸出版监管的要求不断提高。针对报业改革、发展和管理提出的要求，除出版物的内容和编校质量外，广泛涉及到报纸出版单位的体制机制改革、资本结构、从业人员、发行广告秩序、分支和派出机构等，要求我们对报纸出版活动进行全方位的管理。为贯彻落实中央要求，实现对报业的全面、有效监管，总署近年来陆续出台了许多规章，如《关于报刊社社长总编辑（主编）任职条件的暂行规定》、《新闻记者证管理办法》和《报社记者站管理办法》等。这些规章在一定程度上弥补了《暂行规定》的不足，但难以从根本上改变报业监管法律制度不足的问题。修改《暂行规定》可以为报业实施全面有效的监管奠定良好法律基础。

　　三、《行政许可法》、《著作权法》、《出版管理条例》等一系列对报纸出版管理具有重要指导意义的上位法陆续出台或者修订实施，而《暂行规定》无论是从立法思想、基本原则还是具体规定，都与上位法有一定距离，甚至有的规定与上位法的规定不一致，需要加以修正。

　　综上所述，客观上要求尽快修改《暂行规定》，完善报纸出版管理的法律制度，进一步规范报纸出版活动，实现对报纸出版活动的全方位管理，推进报业改革和发展。

　　修订时机基本成熟 

　　记者：对《暂行规定》进行修订，会涉及到方方面面，因此，这是一项十分复杂而具体的工作，请详细介绍一下这次修订《暂行规定》的过程及修订时主要依据了哪些法律法规？

　　答：根据总署立法工作计划，报刊司从2002年即开始着手《暂行规定》的修改工作，在司处研究讨论的基础上，分别组织报纸出版单位、部分省（市、区）新闻出版局报刊管理人员、部分报纸主管部门相关管理人员、部分行业协会、以及提交全国新闻出版局长会议等十数次不同层次、不同范围的讨论，直接被征求意见的相关人员有百余人次，修改稿前后八易其稿。但是，由于在修改的过程中经历了中央对全国报刊散滥和利用职权摊派发行进行综合治理以及深化文化体制改革等一系列重要工作，暂时搁置了《暂行规定》的修改工作。今年，修改《报纸管理暂行规定》的时机基本成熟。《行政许可法》已于去年颁布实施，通过行政审批制度改革，确定了总署的行政许可项目；文化体制改革的大政方针已经明确，各项措施积极稳妥地推进；近年来陆续出台的涉及报纸出版管理的规章和规范性文件也为修改《暂行规定》打下了良好的基础，一系列创新性的基础性管理制度和长效管理机制经过积极探索逐步成型，对今后一个时期的管理制度框架的改进具有重要意义，也为修改《暂行规定》提供了有益的思路。

　　2005年6月，报刊司完成修改稿的起草工作，将《报纸出版管理规定（送审稿）》提交我司，我司高度重视，集中力量，认真进行调研，广泛征求意见，分别召开部分省局法规处长、报刊处长参加的座谈会，选取全国有代表性的报社负责人参加的征求意见会，将历次会议代表的意见进行了详细梳理、汇总，同时征求署内各司局意见。在此基础上，我司对送审稿从《行政许可法》、《行政处罚法》及制度设定的合理性、可行性等方面进行了认真审核，会同报刊司对送审稿逐条进行研究，反复推敲修改，数易其稿，并专门召开了由中宣部新闻局、出版局派人参加的规章修订审定会，最终形成了《报纸出版管理规定（修订草案）》（以下简称《修订草案》）。《修订草案》以总署办公厅名义于7月19日报送中央宣传部新闻局征求意见，该局于8月8日反馈修改建议，我司对此进行了认真研究和吸收，并会同报刊司于8月19日到中宣部与该局进一步商讨，就修改事宜达成了谅解和一致意见。总署党组会议于9月5日审议并原则通过《修订草案》。根据党组会议的审议意见，我司对《修订草案》进行了修改。根据9月5日总署党组会议决定，石峰副署长于9月20日主持召开署务会议，按照立法程序审议通过了《修订草案》。我司根据署务会议的审议意见，又对《修订草案》加以修改。9月30日，石宗源署长签发了第32号总署令，对《报纸出版管理规定》予以公布。

　　《修订草案》的主要法律依据是《中华人民共和国行政许可法》、《出版管理条例》、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，其他法律依据还有《中华人民共和国著作权法》及其《实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国广告法》等。此外，我们还充分依据和吸收了有关政策规定，主要是中办、国办文件，总署《关于禁止传播有害信息进一步规范出版秩序的通知》、《关于报纸临时增版、增期的规定》、《关于进一步加强和改进报刊审读工作的通知》等有关规范性文件。

　　实现对报业的全面有效监管

　　记者：目前，报纸出版管理工作的内涵与要求发生了重大的改变，新出台的《报纸出版管理规定》如何体现这种变化？主要修改了哪些方面的内容？

　　答：修订过程中，我们把握三个指导思想：一是贯彻依法行政的基本要求，使《修订草案》符合上位法的要求，并与其他规章相衔接。二是落实中央对出版管理工作实行全过程监管的要求，完善制度，加强监管。三是实事求是，立足管理，特别是重点突出内容和导向的监管。

　　《暂行规定》共有8章54条，经修改后的《报纸出版管理规定（修订草案）》共有6章69条。与原规定相比，调整了结构，修订的内容变化较大，删去了一些条文，增加了一些规定，保留的规定大多数在表述上也做了调整。

　　主要修改了以下内容：

　　一是明确界定了报纸和报纸出版单位的概念。规定“报纸由依法设立的报纸出版单位出版。报纸出版单位出版报纸，必须经新闻出版总署批准，持有国内统一连续出版物号，领取《报纸出版许可证》。”从而区分了合法报纸与非法报纸，为认定非法报纸、打击报纸非法出版活动提供了法律依据。同时增加规定了报纸出版单位的权利。

　　二是修改、完善了报纸出版许可制度。1.在报纸创办的审批项目中增加对设立报纸出版单位的审批，赋予报纸出版单位以法律主体地位。报纸出版单位的主体地位明确，一方面有利于行政监管；另一方面有利于深化报业改革，因为塑造新型报业市场主体是报业体制改革的重点之一，明确报纸出版主体，为报业更好发展奠定了基础。这是本次修改的主要问题之一。2.进一步明确了申请创办报纸、设立报纸出版单位的条件、程序以及提交的材料。3.明确了中央在京单位创办报纸、设立报纸出版单位由主办单位报批。4.根据《出版管理条例》和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，调整了报纸、报纸出版单位的变更审批事项。

　　三是加强对报纸出版过程的管理，对中央重视和社会关注的热点、难点问题做出规定。1.强化对报纸出版内容的监管。为增强适用的灵活性，对一些重要问题做了比较宽泛的原则性规定。2.对《暂行规定》中关于一号多版问题的规定做了重新表述。3.对报纸出版专版、专刊、增刊、号外等情况分列专条，作出了规定。4.增加对报纸开展广告业务的一些原则性规定。5.将禁止有偿新闻的规定纳入《修订草案》。6.对新闻记者站和记者证问题，因已有专门规章做规定，新规定中未做重复规定，各用一条明确按照《新闻记者证管理办法》，参照《报社记者站管理办法》进行审批、管理。7.对摊派发行问题作了原则规定。禁止报纸出版单位以不正当竞争行为或者方式开展经营活动，利用权力摊派发行。

　　四是完善监督管理，进一步明确规定了四大监管制度。为了从内容上、导向上完善监督管理，《修订草案》进一步明确规定了四大监管制度，即报纸出版事后审读制度、报纸出版质量评估制度、报纸出版年度核验制度和报纸出版从业人员资格管理制度。1.报纸出版事后审读制度。报纸出版事后审读在报纸管理工作中占有十分重要的位置，本次修订第一次以规章的形式确定了这一制度，对新闻出版行政机关的审读、主管单位的审读和报纸出版单位的阅评等三个层面做出了具体明确的规定。2.质量评估制度。规定新闻出版总署制定报纸出版质量综合评估标准体系，对报纸出版单位的报纸出版质量进行全面评估。3.年度核验制度。在原有规范性文件的基础上，本次修订较为系统地设计了年度核验的条件、程序以及缓验、不予通过及催告制度，使年度核验成为报纸出版管理的有效手段之一。4.从业人员资格管理制度。

　　五是完善报纸出版单位违法的法律责任制度。1.关于报纸管理的行政措施。考虑到报纸管理工作的实际情况，将以往经常采用的一些行之有效的管理措施，如警示通知、通报批评等予以明确规定，赋予其合法性。同时，根据《行政处罚法》等法律的规定，进一步明确规定了责令改正、责令停止印制、发行报纸、责令收回报纸等措施。2.关于违法行为的行政处罚。凡《出版管理条例》有规定的，按照《出版管理条例》进行处罚；其他《出版管理条例》没有规定的行为，凡规定中设定了义务条款、禁止条款的，均依法设定了一定的处罚措施。这些行政处罚规定尽可能的具体、明确，便于操作。

　　六是明确提出报纸出版退出机制。目前，我国的报纸出版尚未真正建立起有效的退出机制，造成了小部分报纸长期处于低水平办报的状况，而有实力的出版单位又无法获得新的刊号资源，使整个报业缺乏活力。对于报纸退出机制，中央领导十分重视。为此，我们在新规定中设计了三项报纸出版退出制度：一是休刊制度。二是报纸出版质量综合评估制度。三是年度核验制度。

　　总之，新出台的《报纸出版管理规定》，将实现对报业的全面、有效监管，因为规范的目的就在于进一步推进报业改革与发展。(中国新闻出版报）

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